工研院綠能與環境研究所 蔡振球總監
因應社會的快速發展，產品包裝衍生的廢棄物，一直都是資源管理上的重大問題。商品包裝常考量有：美觀、安全、衛生及成本等各項因素，但包裝絕大多數都是一次性材質，如要進行回收則須考量技術和經濟可行等。歐盟國家為推動循環經濟，亦針對包裝廢棄物制定新法，並協調各成員國共同來執行，讓循環經濟的推動邁向新里程。
國內為加速資源循環之推動，主管機構亦著手進行「資源回收再利用法」修正成「資源循環推動法」，藉由法令的調整讓未來資源循環成為主流。本文將從歐盟的包裝廢棄物管制新動向，研析並提出未來國內的可行做法。
一、社會衍進而商品包裝仍持續興起
歐盟自1990年代開始，就發現包裝廢棄物是個大問題，故藉由立法期減少包裝廢棄物的產生並增加其再利用率。然而，儘管採取許多措施並努力減少商品包裝，但由統計資料顯示，新商業行為的興起(網購)，已改變民眾的生活模式和態度，包裝廢棄物數量不但沒有減少，仍在不斷增加中。由歐盟2021年的統計資料顯示[1]，該年整個歐盟共產生約8,400萬噸之包裝廢棄物，較2010年增加約24%，預測至2030年，其將再增加約19%。若以人均產量來計算，其超過188公斤/年。其主要來源包括有：網購紙箱、塑膠包膜、塑膠袋、鋁箔、外帶咖啡杯、飲料杯及裝購填充物等。亦即每個人約產生0.5公斤/天的包裝廢棄物，而且其常在產品購買後，馬上將該包裝棄置而產生廢棄物，該類廢棄物已佔整體都市垃圾的1/3以上。該資料顯示出，包裝廢棄物的成長速度遠超過經濟和人口之成長速度。
二、包裝廢棄物之產出和分類
儘管歐盟的回收率較2010年增加23%，但仍跟上包裝廢棄物產出總量的成長。由數據顯示，包裝廢棄物的成長與回收的增加仍存在很大差距。對於歐盟成員國而言，各國之間的差異性亦甚大，仍有許多成員國難以達到歐盟的回收目標。其主要原因為：回收基礎設施缺乏、無法單獨收集或正確分類、回收流程和回收效率低及經濟誘因不足等。圖1為2021年間歐盟不同類別包裝廢棄物比例。由該圖顯示，其數量依序為：紙和紙板(約佔40%) 約3,400萬噸、塑膠(約佔19%)、玻璃(約佔19%)、木材(約佔17%)及金屬(約佔5%)等。圖2為歐盟從2012年至2022年間之包裝廢棄物之產出和回收情形，由該圖發現包裝廢棄物逐年增加的過程中，該廢棄物的回收率一直無法提升，致使廢棄物回收問題逐漸擴大中。
三、歐盟包裝與其廢棄物之新規定
為解決包裝廢棄物問題，歐盟修正於1994年所制定「包裝和包裝廢棄物指令」94/62/EC（Packaging and Packaging Waste Directive, PPWD），並於2022年11月進行該指令修訂並通過為「包裝和包裝廢棄物法」(Packaging and Packaging Waste Regulation 2025/40, PPWR)。該法於2025.02.11生效，其一般適用日期為生效後 18 個月，亦即將於2026.08.12起施行。本修正旨在最大限度的減少包裝和其廢棄物之產生，同時降低原物料的使用，並促進循環、永續和具競爭力的循環經濟轉型。新法進一步協調各國之間的回收措施，特別在二次原材料、製造、回收及再利用等，加強歐盟國家之內循環市場的擴大應用。涵蓋範圍包括歐盟內部市場上所有包裝和包裝廢棄物，如：商業、家庭、工業及其他領域的所有包裝材料及其衍生廢棄物。該法的施行目標為：
- 防止並減少包裝的浪費，包括採用更多再利用和再填充容器(如飲料)。
- 到2030年，歐盟市場上所有包裝材料都要達到具經濟可行方式回收。
- 再生塑膠更安全的使用於包裝材料中。
- 減少包裝中原生材料的使用，使該產業在2050年實現氣候中和。
PPWR 根據歐洲廢棄物法要求，在管理面上須考量包裝材料在使用上的全生命週期：從產品設計到廢棄物處理等過程皆須涵蓋。2030年前，藉由PPWR法令管制，期望大幅減少溫室氣體排放和水資源的使用，同時防止並減少包裝和包裝廢棄物對環境和人類健康所造成的不良影響。新法令的重點包括：
- 限制特定一次性塑膠的使用，如：飯店、酒吧和餐廳中重量小於1.5公斤的水果和蔬菜之塑膠包材、單獨包裝的調味品、醬汁及糖等。
- 盡量減少包裝的重量和體積，避免不必要的包裝。
- 制定2030 年和 2040 年之再生材料於包材之最低要求之比例。
- 要求外送企業為顧客提供自備餐盒之選項，且無需支付額外費用。
- 包裝材料盡量減少令人關注的化學物質使用，包括限制含有超過一定閾值的全氟和多氟烷基物質（PFAS）。
四、國內包裝廢棄物之產出現況
國內現有的廢棄物管理分類，並未將包裝廢棄物單獨進行分類統計與調查，故相關資料較為欠缺。但如以歐盟之一般垃圾中有1/3的包裝廢棄物來計算，則2024年國內約產生475萬噸一般垃圾[3]，則推估將有158萬噸左右的包裝廢棄物進入焚化處理系統中。前述的推估資料，不包括已回收資源回收垃圾(約650萬噸)及廚餘量(約50萬噸)。國內現行一般垃圾中，則紙類佔比約為26-37%間，塑膠佔比約為17-21%間，金屬佔比約為4-8%間，玻璃佔比約為4-8%間。除紙類佔比較歐盟的40%為低外(國內資源回收成效佳)，塑膠和金屬之佔比約略和歐盟相當。另，國內的木材和玻璃佔比遠較歐盟為低。
為解決一次性包裝衍生廢棄物問題，國內主管機關已提出「資源循環推動法」[4]草案，並正進行預公告中。該法主要仍以現行的「資源回收再利用法」為主體，進行大幅的修正。其目的為：與國際循環經濟接軌，呼應聯合國永續發展目標，採綠色設計、源頭減量、永續消費、輔導獎勵循環新創等各推動面向，建構全生命週期之資源循環利用體系。
本草案法案中，和包裝廢棄物管理相關的法條，主要有：
綜整前述訊息發現，因應包裝衍生廢棄物問題，主管機關已採法令方或進行未來管理策略的調整，尤其是新增許多的條文，期藉由計畫核准、延長使用壽命、資訊揭露及循環標誌推動等各機制，期望做到包裝廢棄物有更多的再使用、減量與資源化。
五、結語
評析整個社會經濟的發展發現，新世代人類的觀念和經濟行為已大幅改變，如採用過去傳統的廢棄物管理模式來規範未來資源化路徑，將會面臨愈來愈多的困境和瓶頸。以歐盟為例，其從30年前(1994年)即發現這個問題，當時亦藉由立法(PPWD)進行管理，直至現今發現回收率和產出率有脫勾現象，致使現今須大幅修正並立新法(PPWR)來管理。人類追求所購買之商品，其應具有：漂亮、安全、衛生及可靠等，一直都不會改變，為滿足購買者需求迫使生產者在包裝因應亦不會改變。而在網購風潮下，包裝廢棄物的大量衍生仍會持續增加。未來如何在滿足購買者需求，並能創造出新的減量模式或回收機制，並配合經濟模式的輔助下，調整現有的思維，在淨零與數位轉型的理念上，將包裝廢棄物的管理融入智能化與數位化。循環經濟的重點以往常聚焦在「循環」，現今更須將「經濟」納入其中，當廢棄物轉為高價之材料時，回收就不是問題。如何布局和創造前述條件的產生，則仍需大家攜手共創。
資料來源
- https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20241024-3
- https://environment.ec.europa.eu/topics/waste-and-recycling/packaging-waste_en
- https://data.moenv.gov.tw/dataset/detail/STAT_P_126
精選圖片來源：https://www.pexels.com/